В целях углубления реализации решений и мероприятий по реформированию государственных предприятий и государственного имущества центральные и местные органы последовательно принимают политические документы, направляющие проведение реформ государственных предприятий и государственного имущества в соответствии с установленными нормами. Использование политики для продвижения реформ имеет явную краткосрочность и нестабильность; в сравнении с этим законодательное обеспечение отличается долгосрочностью и стабильностью. Правовое руководство и обеспечение реформ в сфере государственных предприятий и государственного имущества являются абсолютно необходимыми. В области реформирования государственных предприятий и государственного имущества тщательный анализ новых проблем, возникающих в ходе реформ, и их правовое и соответствующее закону разрешение практического характера становятся насущной необходимостью для эффективного выполнения решений центральных органов о глубоком реформировании государственных предприятий и государственного имущества и перехода от политического продвижения к правовому руководству.

I. Реформа государственных предприятий, особенно в области «смешанной реформы», по-прежнему сталкивается с многочисленными узкими местами.

1. Проблемы оценки рисков смешанной реформы

Конечной целью смешанной реформы государственных предприятий является повышение экономической эффективности предприятий и обеспечение сохранения и приумножения государственного капитала, а также предоставление работникам предприятий возможности совместно пользоваться выгодами и достижениями от этой реформы. Поэтому смешанная реформа предприятий не означает, что после её завершения можно спокойно расслабиться; главным вопросом, на который следует обратить внимание, является то, удастся ли в результате реформы достичь запланированных результатов. С одной стороны, при разработке планов смешанной реформы государственных предприятий отсутствие профессиональных рекомендаций может увеличить риск утечки государственного имущества. С другой стороны, после завершения смешанной реформы и проникновения частного капитала в государственные предприятия возникают определённые冲击 на традиционные системы управления и взаимоотношения с сотрудниками, что косвенно влияет на интересы прежних работников. После завершения смешанной реформы некоторые сотрудники могут быть вынуждены остаться без работы в силу потребностей развития предприятия. Если предприятие не обеспечит надлежащее трудоустройство работников в соответствии с требованиями законодательства и политики, не разработает соответствующие планы по переселению сотрудников или допустит ситуации, наносящие ущерб их интересам, это может привести к социальным проблемам и негативным отзывам в отношении предприятия. Разработка планов по трудоустройству сотрудников и программ участия работников в собственности предприятия также представляет собой один из основных рисков в процессе смешанной реформы.

2. Вопрос о механизме выхода акционеров

В практике смешанной реформы предприятий соответствующие законодательные и нормативные акты, касающиеся защиты прав и интересов мелких и средних акционеров, являются недостаточно развитыми, что влечёт за собой определённые трудности при реализации правовой защиты для этих акционеров на практике и создаёт нехватку надёжной правовой среды для защиты их интересов. В нынешней процессе смешанной реформы предприятий частые случаи ущемления законных прав и интересов мелких и средних акционеров со стороны крупных акционеров серьёзно снижают мотивацию мелких и средних инвесторов к участию в реформе государственных предприятий. В результате, с точки зрения эффективности управления предприятиями, государственная собственность не только не увеличивается в стоимости, но даже может потерять свою ценность — это по сути представляет собой утечку государственного имущества. Мелкие и средние акционеры в реальном управлении сталкиваются с трудностями в достижении равенства прав с крупными акционерами. В компаниях, проходящих смешанную реформу, позиции мелких и средних акционеров относительно слабы; они не способны оказывать существенное влияние на управление компанией, а защита их законных прав остаётся незащищённой. Несмотря на то, что Закон о компаниях предусматривает право акционеров на обращение с запросом о выкупе своих акций при соблюдении определённых условий, разумная цена должна являться основополагающей точкой отсчёта для выкупа акций акционерами. Однако из-за высоких фактических операционных издержек некоторые мелкие и средние акционеры, имеющие возражения, отказываются от судебных споров и продают свои акции ниже рыночной цены. В сущности, такая ситуация обусловлена неравным положением крупных государственных акционеров и мелких и средних акционеров в вопросах принятия управленческих решений в компании. Что касается конкретных процедур осуществления права акционеров, имеющих возражения, на выкуп своих акций, Закон о компаниях не содержит чётких указаний, что создаёт дефицит процедурных гарантий и усложняет практическую защиту прав мелких и средних акционеров.

Реформа смешанной собственности в государственных предприятиях является важным способом углубления реформ государственных предприятий и совершенствования рыночной экономики в Китае. Положительная гарантирующая роль высококачественного институционального обеспечения в области реформы смешанной собственности государственных предприятий заключается в том, чтобы продвигать эту реформу в соответствии с законом и в порядке, предотвращать различные правовые риски и проблемы, возникающие в ходе смешанной собственности, а также сбалансировать интересы всех участвующих сторон, чтобы гарантировать, что реформа смешанной собственности государственных предприятий будет соответствовать первоначальным целям — сохранять и приумножать государственный капитал, расширять функции государственного капитала и стимулировать жизнеспособность предприятий.

3. В процессе смешанной реформы в Китае возникают проблемы с оценкой активов государственных предприятий.

Точная оценка рыночной стоимости и кредитоспособности различных видов активов, особенно нематериальных активов, обеспечивает справедливость процесса реформы смешанной собственности. В ходе реформы смешанной собственности государственных предприятий точная оценка рыночной стоимости и кредитоспособности различных видов активов является важнейшей предпосылкой для проведения справедливых сделок. С точки зрения государственной собственности, завышение оценки государственных активов не способствует привлечению других капиталов в качестве участников, тогда как заниженная оценка может привести к утрате государственных активов. С точки зрения других негосударственных капиталов, заниженная оценка активов нанесёт ущерб коренным интересам негосударственных предприятий и лишит их стимула к интеграции с государственным капиталом; завышенная оценка, в свою очередь, может привести к захвату государственного капитала. Поэтому состояние деятельности и кредитоспособность государственного капитала, коллективного капитала и других негосударственных капиталов, участвующих в развитии предприятий со смешанной собственностью, также являются ключевыми факторами, которые нельзя игнорировать. Независимо от того, является ли предприятие государственным, частным или зарубежным, оно должно обладать хорошим состоянием деятельности и высокой кредитоспособностью; в противном случае реформа смешанной собственности может закончиться неудачей. Для продвижения реформы смешанной собственности государственных предприятий необходимо создать объективную и беспристрастную систему оценки активов и кредитоспособности, чтобы гарантировать справедливый и беспрепятственный ход реформы смешанной собственности и обеспечить будущее успешное функционирование и развитие новых предприятий со смешанной собственностью. Предлагается ввести систему экспертной оценки отчетов по оценке государственных активов предприятий и систему оценки кредитоспособности негосударственных капиталов, участвующих в реформе смешанной собственности.

Особое внимание необходимо уделить следующему вопросу: в ходе реформы смешанной собственности возникает проблема утраты нематериальных активов государственных предприятий. Одна из ситуаций — это утрата прав собственности, когда нематериальные активы государственного предприятия оказываются в собственности или под контролем субъектов с негосударственной формой собственности, например, утрата коммерческих тайн и запатентованных технологий. Другая ситуация связана с уменьшением стоимости нематериальных активов государственных предприятий вследствие неправильного управления, использования и технического обслуживания; также включает ограничение использования или полное прекращение применения таких нематериальных активов государственных предприятий, как права на товарные знаки, что препятствует постоянному росту их стоимости.

Помимо того, что недостаточная осведомлённость о защите нематериальных активов государственных предприятий приводит к их утрате, главной причиной является также отсутствие законодательства по управлению государственными нематериальными активами. Следовательно, необходимо создать и совершенствовать базовую систему управления нематериальными активами, формируя при этом полноценный процесс управления государственными нематериальными активами.

4. Совершенствовать систему управления инвестициями в государственные предприятия, оптимизировать размещение и структуру государственного капитала.

Зарубежные инвестиции государственных предприятий являются одним из способов проведения реформы смешанной собственности в этих предприятиях. 2 августа 2016 года Офис Государственного совета опубликовал «Мнения Офиса Государственного совета о создании системы привлечения к ответственности за незаконные деловые инвестиции государственных предприятий» (Документ № 63 от 2016 года, изданный Офисом Государственного совета), в котором были сформулированы требования по созданию системы привлечения к ответственности за незаконные деловые инвестиции государственных предприятий. 7 января 2017 года Комитет по надзору и управлению государственным имуществом при Госсовете опубликовал «Методы надзора и управления инвестициями центральных предприятий» (Постановление Комитета по надзору и управлению государственным имуществом № 34), предложив конкретные меры по надзору и управлению инвестициями центральных предприятий. 13 июля 2018 года Комитет по надзору и управлению государственным имуществом при Госсовете опубликовал «Методы реализации привлечения к ответственности за незаконные деловые инвестиции центральных предприятий (в экспериментальном порядке)», вступившие в силу 30 августа 2018 года (Постановление Комитета по надзору и управлению государственным имуществом при Госсовете № 37). Эти методы содержат конкретные требования для реализации привлечения к ответственности за незаконные деловые инвестиции государственных предприятий. Все провинции и муниципалитеты также активно откликнулись на требования центрального правительства, оперативно разработали и приняли местные документы, регулирующие соответствие деловых инвестиций нормам, причём местные документы практически полностью согласованы с центральными.

Инвестиции государственных предприятий являются важной коммерческой деятельностью, способствующей их собственному развитию и одновременно влияющей на развитие национальной экономики. Поэтому при стремлении к получению экономической выгоды необходимо также предупреждать и снижать риски, осуществляя инвестиции в соответствии с законом и нормативными требованиями. Исследовательская группа в ходе опросов выяснила, что в настоящее время некоторые предприятия чрезмерно стремятся к «многообразному развитию», отходя от своей основной деятельности и вступая в инвестиционные проекты в других сферах. Инвестиции государственных предприятий за рубежом должны быть направлены на поддержку национальной и провинциальной стратегий развития, соответствовать направлениям размещения и структурной перестройки государственного капитала, придерживаться фокусировки на основной деятельности, постоянно повышать ключевую конкурентоспособность и играть роль «опорной колонны» социалистической экономики. Инвестиционная деятельность местных государственных предприятий также должна руководствоваться базовыми принципами стратегического ориентирования, соблюдения законодательства, соответствия возможностям предприятия и получения разумной отдачи. Необходимо придерживаться фокусировки на основной деятельности, обеспечивать прозрачность процедур и соответствие нормативным требованиям при осуществлении инвестиций; размер инвестиций должен соответствовать капиталу предприятия, его способности к привлечению средств, отраслевому опыту, уровню управления и способности противостоять рискам, чтобы гарантировать сохранение и приумножение государственного имущества. В рамках дальнейшей оптимизации системы управления государственным имуществом с переходом от «управления предприятиями» к «управлению капиталом», а также с целью надлежащего исполнения обязанностей акционера в соответствии с законом, усиления надзора и контроля и создания современных государственных предприятий с более регламентированными инвестициями, более рациональным размещением государственного капитала и оптимальной структурой, следует усовершенствовать «Методы управления инвестициями» в таких аспектах, как создание системы инвестиционного надзора, предварительное управление инвестициями, текущее управление инвестициями, постинвестиционное управление, управление рисками инвестиций и установление ответственности.

II. Рекомендации по правовому сопровождению реформы государственных предприятий, в особенности реформы смешанной формы собственности

1. В рамках смешанной реформы — «решение по каждому вопросу отдельно», помощь клиентам в разработке индивидуальных планов реформ и стандартизация практики реализации государственных акций.

Существует множество способов реформирования смешанной собственности, таких как вложение средств в обмен на акции, обмен акциями, комплексный выход на биржу, выпуск преобразуемых облигаций, создание фондов прямых инвестиций и конвертация долгов в акции. Все эти меры направлены на вовлечение частного капитала в предприятия с государственным участием, превращая государственные предприятия в организации с разнообразным составом акционеров. В процессе текущей реформы смешанной собственности в государственных предприятиях возникают ситуации, когда капиталы разных форм собственности имеют одинаковое количество акций, но различное право голоса — особенно это касается субъектов негосударственной формы собственности, которые сталкиваются с неравенством прав в сфере корпоративного управления по сравнению с государственным капиталом. Главная задача заключается в том, чтобы после завершения реформы государство сохраняло за собой абсолютный контроль над ключевыми государственными предприятиями, обеспечивая реализацию стратегических и потенциальных целей этих предприятий, их стабильную и долгосрочную деятельность, а также предотвращая значительные изменения целей предприятия в ходе его операционной деятельности или серьезное отклонение от установленных целей, способное нанести ущерб государственным или общественным интересам. Абсолютный контроль государственного капитала может также привести к чрезмерному вмешательству правительства в управление государственными предприятиями, что негативно скажется на их рыночной ориентации. В рамках нормативного регулирования осуществления прав государственного капитала необходимо четко определить, что государственные акции наделяются теми же правами, что и обыкновенные акции: правом на ведение хозяйственной деятельности, правом голоса по общим вопросам, правом на получение доли прибыли и правом на распределение остатков имущества. При этом следует строго ограничить полномочия государственных акционеров по установлению особых прав в уставах компаний и по реализации права вето на конкретные вопросы, чтобы избежать возникновения ситуации, когда государственный капитал будет обладать абсолютным решающим голосом. Таким образом, сохраняя контроль государственного капитала в определенных сферах, можно одновременно обеспечить выполнение двух целей — сохранение государственного контроля и поддержку рыночной модели управления. Это позволит действительно добиться разделения прав собственности и прав управления, способствуя достижению конечной цели — увеличения стоимости и сохранения активов государственного капитала.

2. Содействие клиентам в совершенствовании системы оценки ключевых вопросов реформирования государственных предприятий

Реформа государственных предприятий представляет собой сложный и системный проект. В особенности при принятии таких важных решений, как реформа смешанной собственности и крупные внешние инвестиционные проекты, необходимо осуществлять последовательный мониторинг и оценку с учётом научной обоснованности и практической осуществимости на этапе предварительного планирования, хода реализации в процессе выполнения и результатов и социального воздействия после реализации. Это позволит своевременно корректировать и совершенствовать соответствующие решения, повышая уровень научности и исполнительской способности принимаемых решений. Третейская оценка подразумевает проведение комплексной оценки всех этапов и звеньев важных решений — до, во время и после их реализации — организацией или учреждением, независимым от органов, ответственных за разработку и реализацию политики, а также от объектов принятия решений. При этом используются научно обоснованные, системные и стандартизированные методы оценки, результаты которой оформляются в отчёт, служащий ориентиром для принятия правительственных решений.

3. Содействие клиентам в совершенствовании системы отслеживания и последующей оценки государственных предприятий и государственного капитала, включая реформу смешанной собственности.

В последние годы реформа смешанной собственности, ставшая важным прорывом в реформировании государственных предприятий, продолжает активно развиваться. Хотя она и принесла определённые результаты, во многих случаях эффект от этой реформы остаётся невыраженным. Среди проблем, возникающих на практике, можно выделить следующие: во-первых, недостаточное понимание сути смешанной собственности — преобладает стремление к «смешению», но недостаточно внимания уделяется самой реформе; некоторые предприятия лишь внешне проводят «смешение», фактически не осуществляя реальных изменений, а то и вовсе замаскировывая это как «фальшивое смешение». Во-вторых, неясность подхода к смешению капиталов: на предприятиях, проходящих реформу смешанной собственности, чаще всего привлекаются финансовые инвесторы, тогда как стратегических инвесторов — гораздо меньше; ещё меньше таких предприятий способны добиться эффекта отраслевой кооперации. В-третьих, недостаточно глубокая реформа корпоративной системы управления и рыночных механизмов хозяйствования.

Создать систему отслеживания и последующей оценки реформ государственных предприятий, включая реформы с участием смешанной собственности, усилить надзор за ходом реализации реформ и оценку их эффективности. Целью реформ государственных предприятий является повышение конкурентоспособности, инновационного потенциала, контроля, влияния и устойчивости к рискам государственной экономики, что позволит решить такие проблемы, как «надзор за государственным имуществом» и «фиктивные смешанные реформы». Это будет стимулировать государственные предприятия к реальным и серьёзным изменениям в рамках смешанной собственности, особенно уделяя внимание «изменению механизмов».

4. Содействие клиентам в совершенствовании системы регулирования отбора и назначения профессиональных управляющих в государственных предприятиях

Изучить местное законодательство, регулирующее контрактное управление сроками полномочий руководителей государственных предприятий. Институционализировать основные принципы, такие как нормативное регулирование найма, управление сроками полномочий, научное определение целей контрактов, жёсткое выполнение обязательств по оплате труда и строгая оценка и вывод из должности; разработать и усовершенствовать соответствующие вспомогательные системы; принять нормативные акты, касающиеся методов управления руководящим персоналом предприятий, методов оценки и аттестации, а также методов надзорного управления. Создать рыночную систему отбора, найма и распределения вознаграждений.

5. Индивидуальный подход к каждому предприятию, содействие клиентам в разработке дифференцированных систем управления предприятиями после проведения реформы смешанной собственности государственных предприятий.

На основе акцентирования Центральным комитетом на необходимости продолжения поэтапного и многоуровневого продвижения смешанной реформы, необходимо ещё больше переходить от «смешивания капитала» к «реформированию механизмов» в рамках смешанной реформы государственных предприятий, внедрять инновационные требования к регулирующей системе, избегать чрезмерной «административизации» и «бюрократизации» управления, а также предотвращать ситуацию «инвестиции без надзора». Необходимо решить проблемы чрезмерного, недостаточного или неправильного осуществления государственного контроля за государственным имуществом. Следует научно определить границы полномочий и ответственности между государственными акционерами и предприятиями с смешанной собственностью, создать дифференцированные модели управления, внедрить управленческий подход, основанный на акционерных отношениях и опирающийся на назначенных директоров, а также исследовать возможность создания более гибкой и эффективной регулирующей системы, чтобы, обеспечивая государственным предприятиям необходимую способность к реализации полномочий, одновременно повышать гибкость механизмов и институтов предприятий, прошедших смешанную реформу.