Китай придаёт огромное значение развитию цифровой экономики. В таких документах, как «Мнения ЦК КПК и Госсовета КНР о формировании более совершенной системы рыночного распределения факторов производства» и «Четвёртый национальный план социально-экономического развития КНР на 14-й пятилетний период и перспективные цели на 2035 год», чётко обозначено необходимость развития рынка данных, создания новых преимуществ в цифровой экономике, формирования надёжной национальной системы государственных данных, проведения экспериментов по авторизованной эксплуатации государственных данных и поощрения третьих сторон к углублённому изучению и использованию открытых данных. Среди огромного массива данных государственные данные особенно велики по объёму и таят в себе значительную экономическую и социальную ценность. Авторизованная эксплуатация государственных данных является важным путём для глубокого раскрытия и использования потенциальной ценности этих данных. В то же время, авторизованная эксплуатация государственных данных играет ведущую и стимулирующую роль в содействии развитию и формированию рынка данных как фактора производства, способствуя появлению новых моделей, форматов и преимуществ в цифровой экономике. В настоящее время многие провинции и города страны уже начали практические исследования и эксперименты по авторизованной эксплуатации государственных данных и предприняли полезные шаги в области институционального строительства. Однако авторизованная эксплуатация государственных данных всё ещё является совершенно новым явлением; в области правовой теории, конкретной практики и институционального оформления остаются некоторые неопределённости. Подобные исследования пока ведутся в условиях отсутствия базовых институтов регулирования распределения прав на государственные данные, неясности границ предмета прав и неопределённости содержания самих прав. Конкретные институциональные механизмы авторизованной эксплуатации государственных данных также пока недостаточно проработаны. Это приводит к тому, что в практической деятельности у всех участников процесса авторизованной эксплуатации государственных данных отсутствуют эффективные стимулы, что ограничивает глубокое использование государственных данных и развитие рынка данных как фактора производства. Эти проблемы стали ключевыми вопросами, которые необходимо решить местным органам власти при внедрении практики авторизованной эксплуатации государственных данных.

I. Основные логические принципы формирования системы авторизации и эксплуатации общественных данных

Любое построение институтов должно опираться на определённую базовую логику. На чём же основана и какова логика системы институтов по авторизации и эксплуатации публичных данных? Следует ли строить эту систему, исходя из теоретической перспективы прав и обязанностей правительства в области управления публичными данными, или же анализировать права субъектов, использующих ресурсы публичных данных, и на этой основе формировать соответствующую институциональную систему? В настоящее время в академическом сообществе существуют разные точки зрения. Недостаточность теоретических исследований становится «узким местом» как при формировании институтов в данной области, так и при практической реализации этих институтов, а также препятствует конкретному развитию и усовершенствованию правил открытого использования публичных данных. Анализ базовой логики построения системы авторизации и эксплуатации публичных данных должен опираться на практику рыночной эксплуатации ресурсов публичных данных.

(1) Исследование практики авторизации и эксплуатации государственных данных

Рассмотрев текущую практику управления и эксплуатации открытых данных, в стране существуют главным образом два основных модели: первая — вертикальная отраслевая модель, в которой ведущую роль играют государственные органы, ответственные за конкретную отрасль, или... Предприятия, учреждения и организации, предоставляющие общественные услуги Руководить проведением различных мероприятий в отрасли, таких как сбор, управление, эксплуатация и предоставление услуг по общедоступным данным. Органы государственного управления соответствующей отрасли или... Организации предприятий и учреждений, предоставляющие общественные услуги В качестве субъекта, отвечающего за сбор, контроль и централизованное управление данными, осуществляется создание платформы управления общественными данными; данная платформа берёт на себя такие задачи обработки данных, как сбор, хранение и обработка данных, а также предоставляет данные государственным органам и другим социальным субъектам. В то же время органы государственного надзора за безопасностью данных в соответствии с законом и нормативными актами выполняют свои обязанности по управлению безопасностью данных и осуществляют надзор за соблюдением норм безопасности в деятельности всех участников процесса эксплуатации общественных данных. Другой моделью является региональная интегрированная модель единого управления, при которой органы управления данными на уровне провинций и городов (обычно это государственные профильные ведомства, такие как Управления больших данных) выступают инициаторами создания платформы управления общественными данными. С помощью механизмов открытости и совместного использования общественных данных собираются данные, собранные различными ведомствами и отраслями, после чего эти данные централизованно передаются уполномоченным операторам данных. Операторы данных осуществляют соответствующие операции с данными через платформу управления общественными данными, а надзорные органы в соответствии с законом и нормативными актами контролируют действия всех субъектов, участвующих в эксплуатации общественных данных. Сравнивая эти две модели управления, можно отметить, что децентрализованная отраслевая модель больше ориентирована на внутреннее совместное использование общественных данных и на обмен данными между вертикальными системами сверху вниз. При такой модели единый субъект управления и эксплуатации общественными данными создаёт значительный риск «данных-каминов», что затрудняет привлечение сторонних социальных субъектов из других отраслей к эффективному использованию общественных данных для реализации инновационных приложений. Региональная интегрированная модель единого управления, напротив, предполагает совместное участие множества различных субъектов в процессе эксплуатации, что повышает требования к обеспечению разнообразных интересов и предотвращению рисков безопасности данных. Как именно распределять обязанности и права между этими субъектами — это реальная проблема, ограничивающая применение данной модели. Поскольку понятие «управление общественными данными на основе лицензирования» пока не имеет единого и чёткого определения, существуют различные подходы к его реализации, поэтому практика применения этой модели также отличается.

Что же такое «опера́ция по лицензионному использованию публичных данных»? Некоторые учёные, изучая государственные данные и подходя к вопросу с точки зрения управления данными, выделяют три основных способа движения государственных данных: совместное использование, открытый доступ и лицензионная операция. Совместное использование государственных данных подразумевает их перемещение внутри государственной системы между различными ведомствами и на разных уровнях власти. Открытый доступ к государственным данным означает, что органы власти всех уровней бесплатно предоставляют эти данные обществу; таким образом, данные выходят за пределы государственной системы. Лицензионная операция с государственными данными заключается в том, что государство предоставляет определённым субъектам право на коммерческую эксплуатацию государственных данных, способствуя их использованию внешними сторонами. Существует также точка зрения, согласно которой лицензионная операция с публичными данными представляет собой деятельность, осуществляемую специализированными организациями, уполномоченными соответствующими законодательными и нормативными актами и другими органами по управлению данными, обладающими профессиональными навыками операционной деятельности. Эти организации, создав безопасную и контролируемую среду разработки, на основе установленных правил организуют взаимодействие между участниками цепочки создания стоимости — как внутри, так и вне государственной системы — для проведения таких операций, как обработка, анализ, извлечение ценности из публичных данных и другие связанные с этим действия, в результате чего производятся данные продукты и услуги. Лицензионная операция с публичными данными включает пять основных этапов: обеспечение данных, операционная деятельность, торговля и распространение, отслеживание применения, оценка эффективности. Согласно этому определению, предпосылкой лицензионной операции с публичными данными является обеспечение данных; в рамках операционного процесса это включает сбор и хранение данных со стороны поставщика данных. На основе этого поставщик данных предоставляет лицензию на использование данных соответствующим операторам, которые затем осуществляют такие конкретные операции, как очистка данных, их обработка, анализ, извлечение ценности, разработка данных в виде продуктов и услуг, а также управление данными, торговлю данными и контроль за их безопасностью. Операторы могут предоставлять данные потребителям, имеющим потребность в данных (или, иначе говоря, пользователям данных), через бесплатный открытый доступ или платную торговлю данными; при этом, если данные не передаются за пределы системы, операторы могут предлагать услуги по поиску данных, аналитическим отчётам и сервису «данных-песочницы».

(2) Правительство К противоположному Управление общественными данными становится базовой логической основой для построения институтов.

Понятие «публичных данных» является относительно новым и появилось недавно после таких понятий, как государственная информация, административная информация, государственные данные и административные данные. Обычно считается, что, хотя публичные данные заметно отличаются от государственной информации и государственных данных по своему содержанию и охвату, между открытостью и обменом публичными данными и раскрытием государственной информации существует определённая институциональная связь. Раскрытие государственной информации является обязанностью административных органов, возлагаемой на них законом в процессе выполнения своих функций. В «Положении о раскрытии государственной информации» чётко указано, что раскрытие государственной информации направлено на обеспечение гражданам, юридическим лицам и другим организациям законного доступа к государственной информации, повышение прозрачности работы государственных органов и является необходимостью для построения правового государства. Государственные органы должны активно продвигать работу по раскрытию государственной информации и постепенно расширять её охват. Закон о защите данных дополнительно устанавливает, что государственные органы должны руководствоваться принципами справедливости, равенства и удобства для населения, своевременно и точно раскрывать административные данные в соответствии с установленными нормами. Очевидно, что в плане охвата раскрытия информация об административных данных имеет более широкий охват, чем просто государственная информация. В «Четвёртом 14-м пятилетнем плане национального экономического и социального развития Китайской Народной Республики и перспективных целях до 2035 года» также подчёркивается необходимость углубления изучения и использования публичных данных. Местные органы власти уже предприняли первые шаги в области законодательства, касающегося публичных данных, включив их в сферу данных, управляемых государственными органами, и начав практическую реализацию механизмов авторизации и эксплуатации публичных данных.

Изучив современное состояние законодательных изменений и практики авторизованного управления публичными данными, мы обнаружили, что органы управления публичными данными — включая государственные ведомства (в дальнейшем для удобства изложения будем называть их просто «правительством» или «государственными ведомствами») — путём сбора и хранения данных получают контроль и управление над этими данными, тем самым фактически становясь «владельцами данных» и поставщиками публичных данных. Основываясь на своей роли «владельца» публичных данных, правительство осуществляет контроль и управление данными, а также открывает и эксплуатирует эти данные для общественного пользования. В модели авторизованного управления помимо владельца входят также операторы, пользователи данных и регулирующие органы; таким образом, авторизованное управление публичными данными характеризуется многообразием субъектов, ролей и интересов. Именно исходя из этой базовой логики, система авторизованного управления публичными данными строится преимущественно по пути «определение прав — предоставление полномочий — ведение деятельности — использование — регулирование». Особенность данного подхода заключается в том, что определение прав на данные выступает основой институциональной архитектуры; при этом акцент делается на стабильном производстве, эффективном распределении, законном использовании и безопасном контроле ресурсов публичных данных, а также на формировании экосистемы, в которой чётко очерчены границы прав, обязанностей и интересов всех участвующих сторон. Эта система включает, в частности, систему правил генерации данных — правила сбора и хранения данных, разработанные с учётом защиты прав субъектов данных (генераторов данных), таких как право на информацию и другие права на персональные данные; систему правил для контролёров данных, операторов данных и пользователей данных — правила распределения прав и ответственности между участниками процесса авторизованного управления данными; систему правил оборота данных — правила, регулирующие функционирование платформ публичных данных, оценку данных, передачу данных, распределение доходов от данных, оценку эффективности операций и другие аспекты; а также систему норм и процедур, обеспечивающих надежность, управляемость и безопасность всех этапов и элементов процесса управления публичными данными. Исходя из принципов обеспечения данных безопасности, защиты общественных интересов и сохранения и приумножения стоимости публичных данных, соответствующая институциональная конструкция ориентирована прежде всего на удовлетворение институциональных потребностей со стороны «предложенной стороны».

II. Практические трудности при формировании системы авторизованного управления общественными данными в рамках существующей базовой логики

Хотя уже имеются практические опыты по исследованию и реформированию модели управления общественными данными, системное построение, чрезмерно сосредоточенное на логике «управления», неизбежно приводит к тому, что соответствующие нормы в области управления и эксплуатации общественных данных трактуются на практике односторонне как вопросы, решаемые исключительно правительством, что ограничивает возможности извлечения и использования общественных данных и затрудняет формирование соответствующей экосистемы. В системном построении это проявляется главным образом в трёх аспектах:

(1) Границы операций с общественными данными стали сложностью для законодательства.

«Общедоступные данные» как концептуальный инструмент, Во многих нормативно-правовых актах и политических документах на центральном уровне Китая содержатся соответствующие формулировки. Например, в таких законодательных актах, как «Закон Китайской Народной Республики о электронной коммерции», «Закон Китайской Народной Республики о кибербезопасности» и «Положение Китайской Народной Республики о телекоммуникациях», используется понятие «общедоступные данные». Однако действующее законодательство на национальном уровне пока не дает определения понятия «общедоступные данные», его содержания и сферы применения. Лишь 14 ноября 2021 года Государственное управление по вопросам интернет-информации опубликовало проект «Положения о регулировании управления сетевыми данными (на рассмотрение)», в котором «общедоступные данные» определяются как всевозможные данные, собранные или созданные государственными органами и организациями, уполномоченными законами и административными нормативными актами на выполнение функций публичного управления или предоставление общественных услуг, а также всевозможные данные, собранные или созданные другими организациями при оказании общественных услуг и затрагивающие общественные интересы. Определения понятия «общедоступные данные» чаще встречаются в местном законодательстве. Например, «Положение о данных Шэньчжэньской специальной экономической зоны» определяет «общедоступные данные» как данные, возникшие и обработанные органами публичного управления и служб в ходе законного исполнения ими обязанностей по публичному управлению или предоставления общественных услуг. Еще в 2018 году изданное «Положение о применении управления общедоступными данными города Чэнду» определяло «общедоступные данные» как разнообразные информационные ресурсы — тексты, данные, изображения, аудио-, видеофайлы и другие материалы, которые создаются и хранятся в установленной форме органами государственного управления в процессе законного исполнения своих обязанностей и управления. В «Методах управления общедоступными данными провинции Гуандун», вступивших в силу в 2021 году, «общедоступные данные» определяются как «созданные или полученные органами публичного управления и служб в ходе законного исполнения ими обязанностей и предоставления общественных услуг, зафиксированные в электронной или неэлектронной форме». При этом указанные методы исключают из категории «общедоступных данных» данные, собранные, используемые и управляемые общественными предприятиями, учреждениями и общественными организациями, такими как энергетические, водные, газовые, телекоммуникационные, транспортные и городские инфраструктурные службы, вне рамок оказания общественных услуг. В «Положении о данных города Шанхай», вступившем в силу с 1 января 2022 года, «общедоступные данные» определяются как «данные, собранные и созданные государственными органами, учреждениями и организациями, наделёнными законом функциями управления общественными делами (далее совместно именуемые органы публичного управления и служб), а также организациями, предоставляющими общественные услуги, такими как водоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и общественный транспорт, в процессе выполнения ими обязанностей по публичному управлению и оказанию услуг». Аналогичные определения понятия «общедоступные данные» содержатся в последовавших затем местных законодательных актах, таких как «Положение о данных провинции Чжэцзян», «Положение о развитии больших данных провинции Фуцзянь» и «Методы открытости общедоступных данных провинции Шаньдун». По мере развития практики открытости данных и углубления законодательства законодатели постепенно сближают свои подходы к определению понятия «общедоступные данные», однако консенсус пока не достигнут. Например, «Методы управления общедоступными данными провинции Цзянси» определяют сферу «общедоступных данных» как «все данные, собранные или полученные органами административной власти всех уровней, а также учреждениями, выполняющими функции публичного управления и обслуживания (далее совместно именуемые органы публичного управления и обслуживания), в процессе законного исполнения ими обязанностей и оказания общественных услуг, независимо от того, записаны ли они в электронной или другой форме». Очевидно, что «Методы управления общедоступными данными провинции Цзянси» не включают в сферу «общедоступных данных» данные, собранные и созданные предприятиями, оказывающими общественные услуги; вместо этого в них указано: «Управление общедоступными данными, созданными или полученными коммунальными предприятиями в процессе оказания общественных услуг, осуществляется в соответствии с настоящими методами». Кроме того, в местных законодательных актах некоторых провинций хотя и представлено понятие «общедоступные данные», их сфера применения остается расплывчатой. Например, «Положение о развитии больших данных провинции Ляонин» гласит: «Общедоступные данные — это данные, полученные органами публичного управления и служб в процессе законного исполнения ими обязанностей и оказания общественных услуг, а также другие данные, предусмотренные законами и нормативными актами для включения в систему управления общедоступными данными». Таким образом, ляонинское местное законодательство оставляет определение сферы «общедоступных данных» на усмотрение вышестоящего законодательства, оставляя пространство для дальнейшего уточнения этой сферы в будущем. Проведённый анализ показывает, что во всех регионах существует консенсус относительно того, что под общедоступными данными понимаются всевозможные данные, собранные и созданные органами публичного управления и служб всех уровней в процессе законного исполнения ими своих обязанностей. Однако конкретные границы организаций, входящих в категорию «органов публичного управления и обслуживания», остаются неясными. Помимо государственных органов, учреждений и организаций, уполномоченных законом на управление общественными делами, до сих пор существуют разные трактовки относительно того, входят ли в эту категорию такие организации, как энергетические, водные, газовые, телекоммуникационные и транспортные коммунальные предприятия, а также общественные предприятия, учреждения и общественные организации, занимающиеся городской инфраструктурой. 。

Наибольшая сложность в определении понятия «публичные данные» заключается в самой «неопределённости» этого понятия, которая проявляется в неопределённости субъекта (в данном случае речь идёт главным образом о субъектах сбора и управления), неопределённости источника (которым, в основном, является субъект данных — физические лица, юридические лица и неправовые организации, на которых направлены соответствующие данные) и неопределённости содержания (диапазона информации). В академической среде также существуют различные трактовки и представления по этому вопросу. Есть мнение, что «общедоступные данные должны включать два компонента: административные данные государственных органов и неприватизированные данные, генерируемые различными субъектами в публичном пространстве». Другие учёные предлагают определение «публичных данных», включающее два ключевых компонента: субъект и действие. Во-первых, субъектный компонент означает, что органы, собирающие и генерирующие публичные данные, должны обладать публичным характером. Во-вторых, действенный компонент подразумевает, что публичные данные — это те данные, которые собираются и генерируются указанными органами в ходе выполнения ими функций публичного управления и оказания услуг. Другие учёные также утверждают, что «публичные данные — это информационные ресурсы, полученные при соблюдении условий: конкретный субъект + конкретная цель + конкретное действие», то есть содержание и объём публичных данных определяются через элементы цели, субъекта и действия. Эта точка зрения дополнительно подчёркивает, что субъектный, целевой и действенный компоненты определения публичных данных должны быть тесно увязаны с целью «публичного управления и обслуживания» и общественных интересов, поскольку публичные данные представляют собой ресурс, обладающий публичным характером, а их цель — служить общественным интересам. Можно ожидать, что в рамках национального законодательства Регламент по управлению сетевыми данными, подготовленный Государственным управлением по вопросам киберпространства, в проекте которого содержится обращение к обществу за замечаниями, обозначит круг публичных данных следующим образом: «Все виды данных, собранных и генерированных государственными органами и организациями, наделёнными полномочиями по управлению публичными делами в соответствии с законами и административными нормативными актами в процессе выполнения ими обязанностей по публичному управлению или предоставления публичных услуг, а также все виды данных, собранных и генерированных другими организациями в ходе оказания публичных услуг и касающихся общественных интересов».

Тем не менее, остаётся неясным, как именно определить элемент «общественного интереса» в публичных данных. С одной стороны, общественный интерес служит законным основанием для соответствующих субъектов при сборе, использовании и обработке информации о субъектах данных; с другой стороны, он же становится официальным поводом для ограничения прав субъектов данных, сужая пространство их прав и уменьшая их возможности. Типичный конфликт проявляется в таких вопросах, как обработка публичных данных и защита персональной информации, защита коммерческой тайны предприятий и обеспечение национальной безопасности. Например, ключевые принципы системы защиты персональной информации — такие как правило информированного согласия и принцип ограничения целей — не могут быть адаптированы к ситуации эксплуатации публичных данных. В определённой мере это также касается юридических вопросов, связанных с субъектами сбора публичных данных, полномочиями субъектов данных на разрешённое использование, субъектами, наделёнными полномочиями на разрешённую эксплуатацию, самими операторами, определением и ограничением объёма данных, подлежащих разрешённой эксплуатации, а также установлением ответственности и обязанностей сторон, участвующих в разрешённой эксплуатации. Несмотря на то, что в некоторых регионах применяется система уровневого классифицирования публичных данных, на практике методы и стандарты такого классификатора трудно чётко выделить. В итоге, неопределённость содержания и границ понятия «публичные данные» приводит к размытости операционных границ; ориентация исключительно на «предложение» создаёт ограниченность в поставках публичных данных, что вызывает дисбаланс между предложением и спросом на эти данные.

(2) Распределение прав на данные становится дилеммой при формировании институтов.

С момента публикации в 2020 году «Мнений ЦК КПК и Госсовета КНР о формировании более совершенной системы и механизмов рыночного распределения факторов производства» государство признало данные в качестве ключевого рыночного фактора наравне с такими факторами, как капитал, земля, рабочая сила и технологии, и постепенно приступило к развитию рынка данных. Вопросы закрепления прав на данные, обеспечения беспрепятственного оборота данных и справедливого распределения доходов от данных стали насущными практическими задачами, требующими глубокого теоретического и практического исследования. Среди них ключевой вопрос — эффективное использование государственных данных — уже стал центральной темой в процессе развития рынка данных. Традиционная экономическая теория утверждает, что чёткое определение прав собственности является предпосылкой для оптимизации распределения ресурсов. Поскольку субъекты и интересы, связанные с данными, многогранны и сложны, научное определение прав на данные и чёткое разграничение границ данных между различными субъектами в ходе формирования рынка данных становятся необходимыми предпосылками и основой для оптимизации распределения данных и их эффективного использования. Однако существующие правовые нормы пока не содержат чётких положений относительно прав на данные и содержания данных, что делает эту проблему сложной для законодательного регулирования. Соответствующие теоретические исследования ведутся весьма активно, однако до сих пор трудно достичь консенсуса; практика также остаётся противоречивой и неопределённой.

Что касается конкретно вопросов о лицензировании и эксплуатации публичных данных, практические затруднения заключаются в том, что на уровне законодательства остаётся множество пробелов в регулировании лицензирования и эксплуатации публичных данных. В частности, нет единого мнения относительно того, какие именно публичные данные могут быть переданы в лицензированное использование, кто является уполномоченным субъектом для лицензирования и эксплуатации публичных данных, кто может получить такое разрешение, каковы именно «содержание» и «объём» операций по эксплуатации публичных данных, а также каким образом должны распределяться доходы, полученные от лицензирования и эксплуатации публичных данных. Практика в различных регионах развивается в условиях отсутствия надлежащего верховного законодательного основания для определения прав собственности на публичные данные и неясности самого содержания этих прав. На практике логическим исходным пунктом при формировании соответствующих институтов является подход, согласно которому обработка публичных данных осуществляется на основе контроля. Субъекты, осуществляющие сбор публичных данных, получают контроль над этими данными и затем проводят мероприятия по их обработке. Исходя из этой логической предпосылки, независимо от того, были ли установлены права собственности на публичные данные и независимо от того, обладает ли государство непосредственно имущественными правами на эти данные, государственные органы управления и службы всё равно становятся контролёрами данных благодаря таким действиям, как сбор, объединение и совместное использование данных. Таким образом, на основе контроля осуществляется обмен, открытость и эксплуатация публичных данных. Однако такой подход к обработке данных и их лицензированию для внешнего использования порождает ещё одну проблему: он уходит от вопроса о законности получения данных или же по умолчанию предполагает естественную легитимность процесса получения публичных данных.

В некоторых регионах предпринимаются попытки превратить общественные данные в новый вид государственного имущества и организовать их коммерческую эксплуатацию. Государственные предприятия получают право на использование данных, после чего эти предприятия удовлетворяют потребности экономического и социального развития в общественных данных посредством рыночных услуг, одновременно обеспечивая сохранность и приумножение государственного имущества в виде данных. Логика такого подхода к управлению и эксплуатации общественных данных заключается в том, что правительство рассматривает общественные данные как государственное имущество и передаёт их во внешнее пользование без изменения полномочий государственных органов и других учреждений, отвечающих за управление и предоставление данных. Глубинная проблема подобных экспериментов состоит в том, что статус общественных данных как государственного имущества пока не закреплён национальным законодательством и теоретически не получил достаточного обоснования. Некоторые учёные полагают, что «целью государственных органов при обработке персональных данных, сборе и использовании данных является «выполнение установленных обязанностей» или достижение общественных интересов, а не получение или увеличение собственности; следовательно, нет необходимости предоставлять государственным органам экономические стимулы. Если же предоставлять имущественные выгоды, это может препятствовать всестороннему использованию таких данных общественностью». Даже если не принимать во внимание вопрос о государственной собственности на общественные данные, с точки зрения прав управления и использования, основанных на контроле, принципы «кто управляет — тот несёт ответственность», «кто предоставляет — тот несёт ответственность», «кто использует — тот несёт ответственность» играют важную роль в регулировании и активном содействии обмену данными между внутренними ведомствами правительства и открытости государственных данных. Однако при открытости общественных данных и организации их коммерческой эксплуатации, поскольку данные перемещаются за пределы непосредственного управления, в процессе эксплуатации общественных данных участвуют несколько сторон: поставщик данных, оператор данных, пользователь данных и орган управления и эксплуатации государственных данных. Как распределяются права, обязанности и выгоды между этими субъектами напрямую влияет на движение общественных данных. Например, какие именно конкретные аспекты включает в себя право управления, особенно в отношении сферы управления субъектами, оказывающими коммунальные услуги — водоснабжение, электроснабжение, газоснабжение, общественный транспорт — и по каким критериям следует осуществлять это управление, а также как избежать чрезмерного регулирования со стороны компетентных органов — всё это остаётся сложными практическими вопросами. Особенно в условиях ограничений, связанных с защитой данных, государственной тайны, коммерческой тайны и персональных данных, субъекты, предоставляющие общественные данные, могут отказываться от их передачи, руководствуясь собственными интересами и необходимостью защиты своих данных. Закон о безопасности данных чётко устанавливает, что «каждый регион и каждое ведомство несут ответственность за собранные и созданные в ходе своей деятельности данные и их безопасность». Правительство, выступая в роли единого органа по сбору и централизованной эксплуатации общественных данных, исходя из принципов предотвращения рисков и осторожного подхода, может дополнительно ослабить свою готовность к передаче данных. При отсутствии чёткого определения прав, обязанностей и выгод между различными субъектами в процессе эксплуатации общественных данных невозможно создать положительные стимулы для их всестороннего использования, что приводит к фундаментальной институциональной трудности, мешающей полноценному движению данных.

(3) В правовом регулировании вопроса об авторизации и эксплуатации публичных данных отсутствует законодательная база.

Уполномоченная эксплуатация публичных данных является дополнением к открытому доступу к публичным данным. Если открытый доступ к публичным данным ориентирован на «знание» широкой общественности, то уполномоченная эксплуатация публичных данных фокусируется на «использовании» данных самим обществом. Открытый доступ к публичным данным осуществляется безвозмездно, тогда как уполномоченная эксплуатация — платно; именно «публичные данные с условным доступом» представляют собой ценность уполномоченной эксплуатации. Органы управления публичными данными выступают одновременно в качестве их администраторов и основных пользователей. Поскольку управление публичными данными требует постоянных финансовых вложений, разрешение органам управления публичными данными на добавленное использование этих данных способствует обеспечению необходимой поддержки для устойчивого предоставления публичных данных и служит важным механизмом, позволяющим использовать прибыль в интересах общества. Уполномоченная эксплуатация публичных данных на этой основе вовлекает в процесс участников рынка: рыночные субъекты получают право на извлечение и использование ценности публичных данных, а также на распределение полученных экономических выгод. Это, несомненно, становится положительным стимулом для рыночной эксплуатации публичных данных. В данной статье не рассматриваются теоретические споры о принадлежности прав собственности на публичные данные и вопрос о справедливости доходов государства. Однако остается неразрешенным вопрос о том, какая именно правовая связь существует между уполномочивающей стороной и уполномоченным лицом — будь то административно-разрешительные отношения, концессионные отношения в сфере коммунальных услуг или же договорные отношения по поручению и доверенности. Именно от этого будет зависеть, каким образом регулировать действия государства в области уполномоченной эксплуатации данных. Поскольку уполномоченная эксплуатация публичных данных отличается от их бесплатного открытого доступа, на основе каких правовых отношений и кому именно предоставляется право на эксплуатацию? Возникает ли опасность возникновения фактической монополии на публичные данные после уполномоченной эксплуатации, ограничивается ли равный доступ общества к публичным данным — эти вопросы необходимо решить с помощью соответствующих институтов.

Во-первых, хотя правовые отношения по управлению государственными данными на основе разрешений и поручений обладают признаками доверительного управления, они не могут быть просто отождествлены с отношениями по доверительному обработке данных в рамках законодательства о данных. Доверительная обработка данных представляет собой деятельность по обработке данных, осуществляемую третьей стороной по поручению оператора данных в соответствии с согласованными целями и способами. Законы о защите персональных данных, кибербезопасности и безопасности данных являются базовыми правовыми институтами, регулирующими обработку данных; соответственно, все виды деятельности по обработке данных должны соблюдать нормы поведения и принципы, закреплённые в этих законодательных актах. В качестве примера рассмотрим обработку персональных данных: согласно определению Закона о защите персональных данных, оператором персональных данных является организация или физическое лицо, самостоятельно принимающее решения о целях и способах обработки данных в ходе соответствующей деятельности. Соответственно, доверенное лицо можно трактовать как организацию или физическое лицо, которое не обладает возможностью самостоятельно определять цели и способы обработки персональных данных. Иными словами, именно тот факт, может ли «третья сторона» самостоятельно определять цели и способы обработки, станет ключевым критерием для определения того, относится ли соответствующая ситуация к категории «доверительной обработки». В рамках отношений доверительной обработки доверенное лицо не обладает правом «самостоятельного принятия решений»: вся его деятельность по обработке общественных данных, а также цели и способы такой обработки должны находиться в пределах согласованных рамок. В условиях модели управления государственными данными на основе разрешений оператор, помимо права на обработку и переработку переданных ему государственных данных, также может предоставлять данные и услуги от своего имени. Таким образом, в рамках предоставленных полномочий он обладает значительной самостоятельностью. Именно поэтому правовые отношения между государством и оператором отличаются от отношений по доверительной обработке данных.

Во-вторых, хотя государственное уполномоченное управление данными предполагает строгие ограничения в отношении квалификации участников, оно отличается от управления административными разрешениями. Административное разрешение — это действие органа исполнительной власти, которое, на основании заявления заинтересованного лица и после соответствующей проверки в соответствии с законом, позволяет ему осуществлять определённую деятельность. Согласно статье 12 Закона об административных разрешениях, «дела, требующие предоставления специальных прав, такие как освоение ограниченных природных ресурсов, распределение общественных ресурсов и доступ на рынок в определённых отраслях, непосредственно связанных с общественными интересами», могут быть предметом административных разрешений. Публичные данные являются общественным ресурсом, и поскольку они подвержены высоким рискам безопасности данных, их эксплуатацией должны заниматься субъекты, отвечающие определённым условиям; административные разрешения способны решить вопрос квалификационного допуска. Кроме того, судя по существующей практике, государственное уполномоченное управление данными чаще всего осуществляется по инициативе государства, которое напрямую предоставляет право на эксплуатацию конкретным субъектам, что придаёт этому процессу характер одностороннего наделения полномочиями. Таким образом, уполномоченное управление публичными данными имеет некоторые черты, присущие административным разрешениям. Впрочем, обычно при получении обычных административных разрешений лицензиат получает право на осуществление определённой деятельности, и зачастую такое право предоставляется без взимания платы. Хотя бесплатный доступ к данным является одним из ключевых принципов открытости государственных данных, на практике не все данные без исключения предоставляются бесплатно. Судя по текущей практике уполномоченного управления публичными данными, обычно требуется, чтобы уполномоченный оператор платил за право на использование данных.

При рассмотрении существующей практики видно, что системный дизайн в основном строится по модели «административное разрешение + операционное授权». Эта практика имеет очевидные недостатки: во-первых, на уровне законодательства конкретное содержание «авторизации», особенно цели её применения, трудно охватить и регламентировать всесторонне. Правовой порядок открытого доступа к публичным данным включает не только порядок самой открытости данных, но и вопросы обеспечения безопасности данных и защиты личной конфиденциальности в процессе их использования. Невозможность конкретного или простого обобщённого формулирования содержания «авторизации» приводит к тому, что принципы «информирования — согласия» и «ограничения целей» при обработке данных трудно реализовать, а также затрудняет осуществление прав субъектов данных на судебную защиту. Во-вторых, тарификация за использование данных пока не включена в правовую рамку административных сборов; порядок установления тарифов на данные, процедуры взимания платы и другие связанные вопросы остаются незавершёнными.

3. Выбор пути построения системы авторизованной эксплуатации общественных данных

(1) Законодательный подход, ориентированный на общественные интересы и проблемно-ориентированный

Как уже отмечалось, построение института на основе существующей логики сталкивается с трудностями в преодолении ключевых проблем законодательства из-за теоретических споров и недостатка юридической базы для такого института. Некоторые учёные предложили строить институт открытости публичных данных, опираясь на право равного доступа к этим данным как на правовую основу. Таким образом, переход осуществляется от институционального закрепления прав собственности на данные к институциональному закреплению прав на их использование. Через регламентацию содержания права на равный доступ к публичным данным и нормы о его защите можно продвинуться в совершенствовании правовой системы открытого использования публичных данных, избегая при этом сосредоточения внимания исключительно на политических соображениях правительства и игнорирования механизмов участия и контроля со стороны пользователей, что позволит обеспечить многопрофильным пользователям справедливые условия для использования данных. Другие учёные, с точки зрения развития цифровых рынков, подчеркивают, что развитие цифровых рынков и установление прав на данные — это две разные уровни проблемы. При формировании рынка данных необходимо отойти от путей, зависящих от правового регулирования их принадлежности, и через эффективное проектирование инфраструктуры и создание экосистемы, а также через договорные отношения вместо жестких правовых норм гибко регулировать правовые взаимоотношения между различными участниками, обеспечивая тем самым безопасность и порядок в производстве и обороте данных. В любом случае, независимо от выбранного пути, ключевым требованием остаётся система авторизованной эксплуатации, направленная на раскрытие потенциальной ценности публичных данных и их использование в интересах общества. Поэтому при разработке института авторизованной эксплуатации публичных данных необходимо исходить из приоритета общественных интересов; проект законодательства должен ставить достижение общественных интересов во главу угла, принимая за основу не только индивидуальные интересы, но и общество в целом. Как отмечалось ранее, общественные интересы являются неопределённым правовым понятием: хотя границы этого понятия могут быть подвижными и изменчивыми, в целом при разработке института следует обеспечивать соблюдение таких ценностей, как безопасность, эффективность и справедливость. Законодательная проблема авторизованной эксплуатации публичных данных представляет собой пересечение множества отраслей права и сама по себе характеризуется открытостью, прикладной направленностью и новизной; поэтому законодательство должно обеспечивать баланс между многочисленными ценностями. Что касается методологии законодательства, можно перейти от подхода, ориентированного на частные права, и сделать акцент на приоритетном признании прав собственности в сделках, следуя «отраслевой юриспруденции», придерживаться проблемно-ориентированного подхода, не стремясь к полноте системы или логической последовательности. Институциональное строительство должно быть ориентировано на конкретные проблемы и полностью отвечать реальным потребностям общества. Во всех аспектах — начиная с установления полномочий по авторизации, выбора объектов, которым предоставляется право на использование, определения сферы доступных для использования публичных данных, а также детализации содержания и формы соглашений об авторизации — необходимо постоянно двигаться в направлении реализации общественных интересов, избегая концентрации власти, коррупционных рисков и ущерба общественным интересам, устраняя негативное влияние индивидуальных действий и ограничивая бездумную погоню за прибылью.

(2) Институциональное развитие с ориентацией на проблемы

1. Создание ключевой институциональной системы для формирования экосистемы рынка данных

Введение рыночных сил для специализированной разработки общественных данных с целью предоставления обществу дополнительных услуг — именно в этом заключается цель авторизованного управления общественными данными. В этом смысле, развитие прикладной ценности общественных данных не обязательно требует предварительного закрепления прав на данные; однако для реализации применения общественных данных необходима эффективно функционирующая рыночная экосистема. Благодаря многостороннему участию на рынке можно добиться совместного использования данных, способствовать формированию рыночных правил, способствующих генерации стоимости. В рамках управления общественными данными, путем создания соответствующих институтов, необходимо развивать стандартизированные платформы обмена данными и внедрять механизмы конкуренции и отбора, чтобы отбирать субъектов-участников рынка, обладающих квалификационными требованиями и реальными возможностями для эффективной работы с общественными данными. Создание благоприятной атмосферы, способствующей широкому участию всего общества в освоении и использовании ресурсов общественных данных, приведёт к активному появлению предприятий, формирующих отраслевую экосистему, включающую оценку данных, ценообразование, торговлю, брокерские услуги, применение данных и предоставление дополнительных услуг. Постепенно это будет стимулировать развитие всего рынка данных как фактора производства. Основная система институтов, необходимая для развития рыночной экосистемы, включает, по крайней мере: (1) систему сбора общественных данных на основе их предложения, включающую сбор, хранение, ранжирование и классификацию данных; Регистрация и нормативные документы по управлению качеством; (2) система надзора за операционным управлением на основе данных и система обеспечения безопасности данных, Разработка правил операционной деятельности направлена на уделение особого внимания ключевым вопросам, таким как характеристики операционных субъектов, процедуры операционной деятельности, границы бизнеса, обязанности и ответственность, а также управление безопасностью. Основываясь на многосторонних аспектах — общественной природе, рыночной справедливости и предотвращении рисков — правила управления публичными данными строятся с акцентом на таких ключевых моментах, как допуск организаций к оказанию операционных услуг, оценка их компетенций и управление безопасностью. (3) Система управления предоставлением данных, основанная на использовании данных и ориентированная на удовлетворение потребностей в данных, с акцентом на... Оборот сделок включает, в основном, правила оценки стоимости, доставки данных продуктов и распределения доходов. ; (4) Система оценки эффективности — это процесс, в ходе которого органы, ответственные за эксплуатацию публичных данных, путём создания системы оценки и анализа эффективности эксплуатации публичных данных организуют проведение оценки и анализа их эффективности.

2. Усовершенствовать существующие правила классификации и ранжирования общественных данных

Научно обоснованные правила классификации и ранжирования данных являются предпосылкой для безопасного перемещения и эффективного использования данных. Благодаря научно обоснованному определению «классов» и «уровней» данных можно отчасти решить проблему недостатка публичных данных и преодолеть пассивное состояние правительства, которое проявляется в нежелании, неспособности или страхе предоставлять публичные данные. Следуя принципам одновременного развития и защиты данных ресурсов, комплексного обеспечения безопасности и развития, а также сочетания инновационных прорывов с взвешенным и осторожным регулированием, мы способствуем открытому применению публичных данных, реализуем их классификацию и ранжирование с учётом уровня защищенности, делаем приоритетным общественные интересы и усиливаем защиту персональных данных. Поскольку различные виды данных отличаются по характеристикам субъектов и объектов данных, их риски и ценность также различаются. Некоторые данные обладают высокой актуальностью, другие раскрывают свою ценность только в условиях долгосрочной стабильности; некоторые данные изначально являются активами, тогда как другие могут проявить свою полезность лишь после обработки и переработки. Смешение различных типов данных создает значительные препятствия для их открытого доступа. Поэтому на основе концепции ситуационного применения данных и учета их различных этапов можно разработать динамически адаптируемые правила классификации и ранжирования публичных данных.

3. Усовершенствовать технические нормативы

Операции с публичными данными невозможны без платформ данных, включая платформы операций с данными, платформы торговли данными, платформы оценки данных и технологические инструменты. Усовершенствование технических норм обеспечивает благоприятную операционную среду и ключевую технологическую поддержку для операций с публичными данными. Улучшение технических норм гарантирует безопасность и надежность процесса авторизации публичных данных.

4. Заключение

В данной статье рассматриваются вопросы построения правовой системы разрешённой эксплуатации публичных данных. Целью является теоретическое обоснование практики разрешённой эксплуатации публичных данных, реализуемой в настоящее время на местном уровне по всей стране, с учётом существующих пробелов в нормативно-правовом регулировании. Юридическая природа разрешённой эксплуатации публичных данных пока не урегулирована национальным законодательством; распределение прав на данные также относится к компетенции центрального законодательства. Местное законодательство также осуществляется в условиях недостаточной ясности правового статуса публичных данных. Учитывая, что разрешённая эксплуатация публичных данных станет важнейшей мерой для активизации роли данных как фактора производства в будущем, необходимо, исходя из реальных потребностей, создать соответствующую систему правовых гарантий. Построение института должно осуществляться с позиции формирования благоприятной рыночной экосистемы и перехода от нынешней административной модели распределения, ориентированной на государственное управление, к рыночной модели распределения. В то же время использование публичных данных не должно осуществляться за счёт ущерба безопасности, справедливости и общественной полезности их использования. В целом, главная цель создания данной институциональной системы — обеспечить совместное управление с участием разнообразных субъектов на основе принципа кооперации и взаимодействия.