Предисловие С 2019 года, под влиянием таких факторов макроуровня, как требования по корректировке и ликвидации, государственное регулирование скрытого долга, распределение доходов от специальных облигаций, а также пандемия и спад экономики, звучат всё более частые заявления о закате модели PPP.

Недавно Министерство финансов опубликовало «Уведомление о дальнейшем содействии нормативному развитию и прозрачной работе государственно-частного партнёрства (ГЧП)» (документ № 119 от 2022 года, далее — «Документ № 119»), которое было выпущено в критический момент возрождения инвестиций в инфраструктуру. Хотя формулировка «нормативное развитие и прозрачная работа» может показаться несколько уловкой, для ГЧП, наконец преодолевших «трёхлетний период трудностей», это всё же стало своего рода компенсацией. Вместе с тем необходимо отметить, что Документ № 119 в основном представляет собой повторное подтверждение и детализацию ранее принятых норм, не содержащих существенных нововведений. Поэтому сегодняшние дискуссии о ГЧП должны вернуться к самим их исходным основам.

В данной статье рассматривается тема на указанном уровне, делая акцент на будущее PPP.

• Общее направление ППП меняется на устойчивость, прагматизм, активную осторожность.

После документа Цайцзинь [2019] № 10 меры поддержки PPP стали рассеянными и разбросанными в документах отраслевых министерств и местных органов, не подведомственных основному регулирующему ведомству, что привело к спаду применения PPP. Выход нового документа № 119, в котором особо подчёркивается «детализация правил и прозрачность», ознаменовал официальный переход PPP в стадию зрелости и стабильности, а доля рынка вернулась в разумный диапазон. В последующем политика в области PPP уже не будет подвергаться значительным изменениям, и трудно ожидать новых крупных позитивных изменений.

В то же время, благодаря реформе системы инвестиций и финансирования, а также эффекту синергии от применения механизма ГЧП на общее улучшение инфраструктурных инвестиций, в долгосрочной перспективе ГЧП будет сосредотачиваться на сферах государственного строительства и управления, характеризующихся такими чертами, как «рыночность, ориентация на эксплуатацию, стабильный доход и длительные сроки». Документ №119 в определённой степени также соответствует этой тенденции.

• Трансформация платформенных компаний усиливает влияние ГЧП.

Ссылаясь на решение Министерства финансов о приостановке в середине прошлого года проверки проектов PPP, входящих в базу данных TOT: в то время было выявлено, что некоторые местные органы власти и подведомственные им платформенные компании с помощью схемы TOT «переводили деньги из одной руки в другую», искусственно увеличивая бюджетные доходы и гарантированные доходы. В результате Министерство финансов вынуждено было приостановить проверки.

Однако длительное прекращение рассмотрения дел в конечном итоге не является долгосрочным решением. В данном случае документ № 119 вновь открывает двери для проведения проверок TOT, сосредоточившись на трех ключевых направлениях для предотвращения подобных рисков:

Во-первых, подчеркивается, что в рамках данного уровня PPP запрещено привлекать частные капиталы от государственных предприятий, находящихся под реальным контролем местных органов власти на уровне городов и уездов (за исключением публично торгуемых компаний). Это более чётко и ясно, чем прежнее определение — «платформенные компании плюс государственные предприятия, которые могут быть существенно влиянием платформенных компаний», — и затрудняет возможность фальсификации.

Во-вторых, усилить сквозную проверку квалификации сторон, обладающих социальным капиталом, чтобы предотвратить внутренние инсайдерские сделки и связанные с ними операции, нечёткое распределение полномочий и ответственности между государством и предприятиями, а также местную защиту.

Наконец, подтверждаем, что проект TOT должен обеспечивать долгосрочную и стабильную операционную прибыль (условие реализации ценности), строго соблюдать процедуры оценки и передачи государственного имущества (чтобы предотвратить замену процедур передачи государственного имущества на процедуры PPP), а также разумно определять цену передачи (чтобы избежать завышения бюджетных поступлений, предотвратить утрату государственного имущества и исключить скрытый долг).

Автор считает, что требование о полном разрыве связей между платформенными компаниями и правительством, принятое в едином порядке, в определённом смысле является пустой риторикой, равносильной «разрыву отцовских и сыновних отношений». Предлагается как можно скорее собрать и перенять разумные элементы модели ABO: после того как платформенные компании будут способны выявлять и погашать государственный долг и перестанут выполнять функции по государственному финансированию, официальным документом следует подтвердить статус платформенных компаний как специальных носителей общественно полезных целей и сформировать модель «прямого делегирования управления» со стороны правительства (или так называемую «соответствующую модель ABO») для участия в инфраструктурных проектах. Это позволит не только решить проблему ухода платформенных компаний из сферы PPP на соответствующем уровне, но и не перекрыть возможности для частных инвесторов, участвующих в PPP-проектах.

В качестве альтернативного подхода платформенные компании в будущем могут в основном инвестировать в полупроизводственные неотраслевые проекты либо осуществлять строительство по заказу государственных инвестиционных проектов. Эти два типа проектов по своей природе лучше подходят для преобразованных платформенных компаний.

• Границы инвестиций и финансирования в сфере государственного управления и инфраструктуры постепенно становятся яснее.

С учётом текущей практики и сопутствующих политик автор полагает, что инвестиции и финансирование в инфраструктурные проекты будут в основном характеризоваться «тремя тройками»: три субъекта (правительство, платформенные компании, общественные силы); три модели (государственные инвестиции, ГЧП, корпоративные инвестиции); три категории проектов (некоммерческие, квазикоммерческие, коммерческие), которые пересекаются и определяют границы инвестиций и финансирования в сфере государственных и инфраструктурных проектов. Коротко говоря:

• Правительство

Инвестирование в неоперационные проекты включает проекты, финансируемые за счёт государственных инвестиций, а также государственные инвестиционные проекты. При наличии финансовых средств платформа-компания может осуществлять строительство по поручению заказчика; в этом случае строительство выполняется в рамках модели управления строительством, а не в рамках модели инвестиционного строительства.

• Платформенная компания

Муниципальные операционные и полооперационные проекты, в которых отсутствуют основные рыночные механизмы инвестиций, служат вспомогательным средством для реализации непрофильных проектов правительства.

• Социальный капитал

Инвестиционные рыночные механизмы должны быть совершенны и одновременно обладать отраслевыми экономическими характеристиками; это касается как коммерческих, так и полукоммерческих, а также некоммерческих общественных проектов (внимательно отбирать проекты с государственным финансированием/субсидиями; проекты ГЧП обязательно должны включать операционную составляющую).

В зонах перекрытия инвестиционных границ ведущая сторона проекта должна выбирать модель инвестирования и строительства с учётом конкретных реалий проекта.

• ППП и другие модели/инструменты финансирования идут к интеграции.

В сфере государственных и инфраструктурных проектов PPP не может быть повсеместно применён из-за естественных противоречий, таких как взаимоотношения между государственными обязанностями и коммерческой прибыльностью, регулирование скрытого долга и косвенное финансирование, соотношение между отдачей и бюджетной устойчивостью, а также перемещение государственных предприятий в сторону частного сектора. Поэтому PPP необходимо и следует исследовать пути интеграции с другими моделями и инструментами.

• ПГП+ЭОД/ТОД

Модель EOD относится к сложным направлениям, сочетающим ориентированное развитие с комплексной застройкой, и как раз подходит для профессионального участия и использования опыта частных капиталов. Сочетание PPP и EOD способствует повышению финансовой привлекательности и операционной эффективности проектов, обеспечивая одновременно высокую отдачу как в плане инвестиционной окупаемости, так и в плане общественных благ. В документе №119 предлагается «исследовать внедрение оценки экологической устойчивости (ESG)... раскрывать потенциальные экономические, социальные и экологические выгоды проектов, тщательно учитывать общий и долгосрочный эффекты...». На деле это означает использование PPP в качестве пробного пути для всестороннего применения таких ключевых элементов моделей, как EOD, в сферах государственного управления и инфраструктуры.

Однако в настоящее время некоторые правительства не склонны использовать PPP в проектах типа EOD или применяют лишь раздельную модель PPP. Одна из причин заключается в том, что проекты EOD могут подавать заявки на специализированные облигации, тогда как PPP — нет. Это является одним из негативных последствий того, что в настоящее время PPP и специализированные облигации нельзя использовать совместно.

• Государственные гарантии + специальные облигации

После публикации ответа Министерства финансов на предложение № 3856 членов Комитета по политическим консультациям 13-го созыва, подход «ГЧП + специальные облигации» из ранее существовавшего принципа «запрещено в принципе, с сохранением возможностей» перешёл к формулировке «активно исследовать, применять с осторожностью», что означает некоторое ослабление ограничений. Однако между специальными облигациями и ГЧП сохраняется глубинный конфликт в отношении субъектов, несущих ответственность за финансирование и погашение долгов. Соответствующие органы проявляют осторожность; пока ещё не ясно, удастся ли добиться согласования этих политик и если да — то когда это произойдёт.

Автор не является горячим сторонником схемы PPP + специализированные облигации, однако в настоящее время такие облигации действительно сталкиваются с такими проблемами, как несовпадение сроков погашения и потребностей проектных финансовых средств, недостаточно высокие лимиты на уровне провинций и неопределённость прогнозов источников погашения. Если найти общепригодные подходы на основе уже имеющихся немногих успешных практик сочетания PPP с этими облигациями, то возможности для развития окажутся весьма значительными.

• PPP+ публичные REITs

Поскольку значительная часть базовых активов в проектах REITs поступает из проектов ГЧП, после завершения передачи управляющий фонд обычно передаёт проекты на эксплуатацию первоначальным частным инвесторам. Поэтому между ГЧП и REITs существует естественная взаимосвязь.

Основная проблема заключается в том, что REITs предъявляют жёсткие требования к отбору проектов ГЧП, и доля проектов, соответствующих условиям базовых активов, невысока. Однако это, в свою очередь, побуждает некоторые существующие проекты ГЧП к корректировке и улучшению. Если же проекты удовлетворяют отборным критериям, то взаимное взаимодействие между ГЧП и REITs, основанное на взаимной поддержке и глубоком, основательном развитии, не вызывает сомнений.

Другие распространённые модели инфраструктурного строительства, такие как F+EPC, ABO и EPC+O, либо обладают самостоятельными преимуществами, либо представляют собой исключительно модели управления строительством, либо ограничены в применении в сочетании с PPP; поэтому они не рассматриваются подробно в данной статье. Автор намерен осветить вопросы выбора и применения таких моделей инфраструктурного строительства, а также их достоинства и недостатки в других своих публикациях.

• PPP вступает в эпоху регулирования «полного проникновения»

После того как в документе Цайцзинь [2018] № 23 была предложена сквозная проверка капитала, в документе № 119 дополнительно введены «сквозное управление квалификацией участников из социального капитала» и «регулирование операций и усиление сквозной проверки скрытых долгов местных органов власти». Таким образом, PPP теперь подвергается всестороннему сквозному регулированию — от внешних форм до внутренней сути.

На уровне собственного капитала проекта, хотя в документе № 23 не указано конкретно, до какого уровня следует проводить проникновение, с учётом целей и практики финансового регулирования в сфере строительства обычно осуществляется проникновение только до уровня проектной компании; дальнейшее проникновение до уровня юридических или физических лиц — акционеров уже не имеет существенного значения.

По сравнению с документом № 23, два момента, упомянутые в документе № 119, ещё предстоит точно понять на практике:

На уровне проверки квалификации государственные предприятия, находящиеся под реальным контролем органов местных городских и уездных администраций, не могут выступать в качестве частных инвесторов по проектам ГЧП на соответствующем уровне. Тогда можно ли государственным предприятиям (включая платформенные компании) входить в состав малых долей местных частных предприятий? Если да, то это может привести к внутренним сделкам и региональному протекционизму, при которых правительство или государственные предприятия будут диктовать местным частным предприятиям участие в проектах ГЧП с целью отстранения внешних конкурентов. Если же такое участие запрещено, то при этом нет никаких конкретных норм, запрещающих его. Кроме того, как следует трактовать понятие «реальный контроль» — в широком или узком смысле? Нужно ли обязательно обладать акциями, контрольным пакетом или косвенным владением, и какой именно должен быть процент участия, или достаточно лишь влияния со стороны органов власти соответствующего района для признания такого контроля?

На уровне нормативного функционирования необходимо обратить внимание на то, что в исходном тексте фраза «Существуют ли иные обстоятельства, влияющие на нормативное функционирование проектов ГЧП и увеличивающие скрытый долг местных органов власти» содержит перечисление, разделённое запятыми. С точки зрения строгого толкования Министерства финансов, любые обстоятельства, выявленные при углублённом анализе и влияющие на «нормативное функционирование» (включая просто нестандартную коммерческую деятельность, даже если речь не идёт о риске скрытого долга), не должны допускаться к учёту. Это явно является чрезмерной реакцией, и соответствующим ведомствам, возможно, потребуется дать разъяснения по этому поводу.

Заключение: Значение документа № 119 заключается в том, что с точки зрения PPP можно косвенно проследить прогресс реформирования системы инвестиций и финансирования инфраструктурных проектов в Китае и подтвердить возвращение модели PPP к её первоначальным принципам — «добросовестного сотрудничества, повышения качества и эффективности». Разумеется, в данном тексте мы затронули лишь несколько ключевых аспектов текущих особенностей и будущих тенденций как самой модели PPP, так и моделей инвестиций, строительства и эксплуатации инфраструктуры; эта масштабная тема по-прежнему предоставляет много пространства для дальнейших обсуждений.

Биография автора:

Хань Тяньфу

Адвокат юридической фирмы «Ляонин Тунфан», специализирующийся на таких областях, как государственное управление и инфраструктура, экологически чистые возобновляемые источники энергии, строительство жилых и гражданских объектов. Обладает многолетним опытом работы в ведущей отечественной команде по инфраструктурным проектам. Адвокат Хань руководил реализацией ряда комплексных проектов по очистке сточных вод и бассейнам рек, а также проектов в области возобновляемых источников энергии, транспорта и территориальной инфраструктуры; участвовал также в многочисленных проектах и делах в сфере недвижимости и строительства. Среди клиентов — государственные органы, такие как Государственный комитет по надзору и управлению государственным имуществом, агентство Синьхуа, центральные и региональные государственные предприятия, включая Группу «Санься», компанию «Шочуань», а также частные корпорации, такие как «Вэйвэй» и «Цзинпэн Хуанъюй».

Электронная почта: hantianfu@tf-lawyer.com.cn